De acordo com o artigo 153, VI, da Constituição Federal, o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) deve ser progressivo e ter suas alíquotas fixadas para desestimular a manutenção de propriedades improdutivas.
Com a tributação, busca-se incentivar a política de desenvolvimento rural e desestimular a manutenção de terras ociosas e que não observem sua função social. Ocorre que a atual forma de cálculo do ITR não nos parece realizar, efetivamente, esses ideais, principalmente quando há áreas de mineração e ferrovias no imóvel.
O critério quantitativo do ITR é definido na legislação (Lei 9.393/96, artigos 10 e 11) nos seguintes termos:
- Base de cálculo – é o valor da terra nua tributável do imóvel, obtido pela multiplicação do valor de mercado das terras pelo quociente entre a área tributável e a área total; e,
- Alíquota – é progressiva e consiste na porcentagem definida pelos critérios de área total e grau de utilização do imóvel, que equivale à relação percentual entre a área efetivamente utilizada e a área aproveitável.
Para obter a base de cálculo, se dá destaque à área tributável do imóvel. A área tributável é considerada para a obtenção do quociente que será aplicado sobre o valor de mercado das terras, para se alcançar o valor da terra nua tributável do imóvel. Assim, quanto maior for a área tributável, maior será a base de cálculo do ITR.
Em relação à alíquota, a área aproveitável é a questão relevante. A área aproveitável é elemento determinante para identificar o grau de utilização da terra. Quanto mais ocioso o terreno, mais elevadas serão as porcentagens que oneram a base de cálculo do imposto.
Como descrito acima, portanto, estabelece-se um vínculo entre a área tributável e a área aproveitável e a sua exploração e utilização. Quanto mais exploradas e utilizadas são as áreas tributáveis e aproveitáveis, menor é o ônus tributário e vice-e-versa.
Nessa linha, a Lei 9.393/96, em tese, expressamente exclui do âmbito de incidência do ITR áreas não tributáveis e não aproveitáveis, veiculando hipótese ampla e genérica de áreas imprestáveis para qualquer exploração agrícola, pecuária, granjeira, aquícola ou florestal:
“Art. 10. (...)
- 1º Para os efeitos de apuração do ITR, considerar-se-á: (...)
II – área tributável, a área total do imóvel, menos as áreas:
- a) de preservação permanente e de reserva legal, previstas na Lei no651, de 25 de maio de 2012;
- b) de interesse ecológico para a proteção dos ecossistemas, assim declaradas mediante ato do órgão competente, federal ou estadual, e que ampliem as restrições de uso previstas na alínea anterior;
- c) comprovadamente imprestáveis para qualquer exploração agrícola, pecuária, granjeira, aquícola ou florestal, declaradas de interesse ecológico mediante ato do órgão competente, federal ou estadual;
- d) sob regime de servidão ambiental;
- e) cobertas por florestas nativas, primárias ou secundárias em estágio médio ou avançado de regeneração;
- f) alagadas para fins de constituição de reservatório de usinas hidrelétricas autorizada pelo poder público.
IV - área aproveitável, a que for passível de exploração agrícola, pecuária, granjeira, aquícola ou florestal, excluídas as áreas:
- a) ocupadas por benfeitorias úteis e necessárias;
- b) de que tratam as alíneas do inciso II deste parágrafo;” (grifos nossos)
Essa norma legal tem como objetivo, principalmente, neutralizar o impacto de áreas que não podem ser exploradas economicamente para fins rurais no cálculo do ITR.
Caso as terras inúteis para os ideais da reforma agrária fossem consideradas nas áreas tributáveis e aproveitáveis, haveria cobrança majorada indevida de ITR, porque, apesar de sua inutilidade para fins rurais, essas terras seriam equiparadas a latifúndios improdutivos.
É preciso lembrar que, quanto maior é a área tributável, maior é o quociente aplicado sobre o valor de mercado das terras para se alcançar o valor da terra nua tributável do imóvel, isto é, a base de cálculo do ITR. Da mesma forma, quanto maior é a área considerada aproveitável, menor poderá ser o grau de utilização do imóvel, acarretando o aumento da alíquota do ITR.
Como exemplo, pode-se dizer que previsões normativas específicas fundamentariam o raciocínio apresentado no que se refere à exclusão das áreas de mineração e de ferrovias, já que essas extensões de terras não servem para o desenvolvimento de atividade rural.
Em relação às áreas de mineração, nos parece que o Decreto-Lei 57/66 enuncia o seu não aproveitamento para fins de ITR:
“Art 8º Para fins de cadastramento e do lançamento do ITR, a área destinada a exploração mineral, em um imóvel rural, será considerada como inaproveitável, desde que seja comprovado que a mencionada destinação impede a exploração da mesma em atividades agrícolas, pecuária ou agroindustrial e que sejam satisfeitas as exigências estabelecidas na regulamentação deste Decreto-Lei.” (grifo nosso)
No que se refere às ferrovias, a legislação não é categórica sobre o tema. Entendemos, porém, que seria adequado considerar que elas não são aproveitáveis, considerando-se que o Decreto 4.382/02 caracteriza como inaproveitáveis as estradas, que em muito se assemelham a ferrovias:
“Art. 16. Área aproveitável, passível de exploração agrícola, pecuária, granjeira, aquícola ou florestal, é a área total do imóvel, excluídas (Lei nº 9.393, de 1996, art. 10, § 1º, inciso IV): (...)
II - as áreas ocupadas com benfeitorias úteis e necessárias.
Art. 17. Para fins do disposto no inciso II do art. 16, consideram-se ocupadas por benfeitorias úteis e necessárias (Lei nº 3.071, de 1º de janeiro de 1916 - Código Civil, art. 63):
I - as áreas com casas de moradia, galpões para armazenamento da produção, banheiros para gado, valas, silos, currais, açudes e estradas internas e de acesso; (...)" (grifos nossos)
Ocorre que o programa da Declaração de ITR impõe a indicação das áreas de mineração ou de ferrovias como integrantes das áreas tributáveis e aproveitáveis.
Não se permite computar as áreas de mineração ou de ferrovias como fatores redutores das áreas tributáveis e aproveitáveis. Na declaração de ITR (DITR) consta, apenas, a possibilidade de se indicar as seguintes extensões para redução das áreas tributáveis e aproveitáveis:
“02. Área de Preservação Permanente
- Área de Reserva Legal
- Área de Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN)
- Área de Interesse Ecológico
- Área de Servidão Ambiental
- Área Coberta por Florestas Nativas
- Área Alagada de Reservatório de Usinas Hidrelétricas Autorizada pelo Poder Público (...)
- Área Ocupada com Benfeitorias Úteis e Necessárias Destinadas à Atividade Rural”
Em relação às áreas de minas, a DITR tem ainda um campo nominal próprio na seção de “área não utilizada na atividade rural”:
“Distribuição da Área Não Utilizada na Atividade Rural
- Área com Demais Benfeitorias
- Área de Mineração (jazida/mina)
- Área Imprestável para a Atividade Rural não Declarada de Interesse Ecológico
- Área Inexplorada
- Outras Áreas
- Área não Utilizada na Atividade Rural” (grifo nosso)
Ou seja, a área de mineração é indicada na DITR como uma área não utilizada na atividade rural, o que leva à presunção de ociosidade dessa porção do imóvel e, assim, ao aumento do ITR.
No nosso entendimento, a forma como as áreas de mineração (jazidas e minas) e ferrovias são processadas para fins de ITR não é correta e merece ser questionada.
Se as áreas de mineração e de ferrovias sequer poderiam ser utilizadas no desenvolvimento rural – prestigiado pela extrafiscalidade do ITR – não nos parece razoável que sejam motivo para majorar o ITR. Por isso, em nossa opinião, o ITR deveria ser calculado com a exclusão das áreas de mineração e de ferrovias da área tributável.
Convém ainda registrar o contrassenso de as áreas de mineração e de ferrovias implicarem o aumento da tributação pelo ITR, se considerado que propriedades com esse tipo de áreas, na maioria das vezes, atendem com excelência a todas as condicionantes da função social prevista no artigo 186 da Constituição Federal.
Além disso, não nos parece coerente tributar minas, jazidas e ferrovias, que podem ser consideradas bens do próprio ente tributante (art. 20, I e IX, Constituição Federal combinado com o art. 1, “g”, do Decreto-Lei 9.760/46, e art. 99 do Código Civil), o qual já cobra por sua exploração (Compensação Financeira pela Exploração Mineral – CFEM e outorga de concessão).
Os aspectos apresentados, a nosso ver, abrangem todas as áreas que, por sua natureza, não podem ser empregadas para os objetivos de desenvolvimento rural estimulados pelo ITR. Essas áreas deveriam, portanto, ser consideradas neutras para a definição da base de cálculo e da alíquota do ITR.
